广西壮族自治区国土资源厅土地整理中心组成农村土地开发整理权属管理调研组，对广西桂林市的灵川县、恭城县，广西柳州地区的融水县等三个自治区级土地开发整理重点项目进行调研。此次调研主要采取现场踏勘，当地介绍，召开县、乡、村干部座谈会，田间、地头走访当地农民、听汇报，看档案材料，并有针对性地提问等方式，对三个县的土地开发整理项目权属管理进行全面的调研。

    一、土地开发整理的情况

    1999 年以来，广西各级国土资源部门高度重视土地开发整理工作。各地都在认真做好项目可研性研究和规划设计的基础上，认真开展土地开发整理项目的实施工作。全区各地（市）县均成立了由县人民政府组织成立的，有土地、农、林、水利、环保、财政等部门领导组成的土地开发整理领导小组，由副县长亲自挂帅，具体土地开垦整理项目工作由各地国土局负责，地（市）、县土地整理中心负责技术指导，组织有实践经验的专业人员进行技术指导和质量监督，乡（镇）政府、村委协助。经过几年的努力，广西已对9 6 个土地开发整理项目进行立项，全区共实施土地开发整理面积18997.0766 公顷，预计新增耕地面积3518.44 公顷；经自治区国土资源厅确认的项目有119 个,新增耕地面积12103.5769 公顷。从调研情况来看，桂林市的灵川县已完成土地开发立项项目8 个，立项面积234 公顷，其中：水田221 公顷，旱地13 公顷；通过土地开发整理后，全县新增耕地面积85.4759 公顷，其中：水田75.9147 公顷，旱地9.5612 公顷。融水县完成土地开发面积200 公顷，经区国土资源厅验收确认的78.467 公顷，（其中旱地73.466 公顷，水田5 公顷），新开垦的12.667 公顷水田，正待组织验收确认，全县新增耕地面积91.33 公顷。恭城县完成土地开发立项项目2 个，其中：国土资源部立项1 个，自治区立项1 个，全县共完成土地开发实施面积120 公顷，新增耕地67.733 公顷。申报土地整理项目2 个，规划实施面积480 公顷。

    项目开垦区符合土地利用总体规划确定的用途，质量基本符合规划设计要求，在6°～20°坡面开垦的耕地，各地块均有排洪分水、防治水土流失的工程设施，符合水土保持与生态保护的要求。通过对未利用土地的开发，增加了耕地面积，实现了我地区耕地总量动态平衡，缓解了人口增加与耕地减少的矛盾，增加了人们对耕地的保护意识，促进社会的可持续发展。

    二、权属管理在土地开发整理中的现状

    广西目前还尚未开展农村集体土地确权登记发证，只颁发了土地承包证，集体土地的所有权一般还是以历史情况和目前所管辖使用的现状为依据。在项目开发前，先发放表格给农户自己申报，然后以该项目区土地利用现状调查以及变更调查资料为依据，由各地（市）、县国土资源局派技术员进行地籍测量，把实测面积、地类权属进行登记，明晰土地权属，做到图数一致，定好各村之间的边界，拍好照，并与有关权利人协商签订土地重用协议书或土地租用协议书。如发现与土地所有权属不明确的地方，而又一时协商不了的，为了不影响施工进度，则先测量出该地块的面积，把现场边界（即有争议地块的边界）标出，开发整理完工后再由乡镇司法所进行协商裁定。项目实施过程中出现权属纠纷，及时立案处理，成立纠纷调处小组现场调解，并搜集相关书证材料，在充分调查分析的基础上，依法做出行政裁决，保证项目如期进行。如恭城县栗木镇五湖村第3、第4 两个村民小组，有4 亩左右的地权属不清，灵川县大丰东第1、第2 、第3 村民小组有几个鱼塘难以确定权属界线的问题，都是由乡司法所进行行政裁决的。项目区涉及两个以上权属单位，则在开发整理前，土地行政管理部门组织县、乡及权属单位当事人进行实地权属指界，标明土地权属界线、测绘界线图，签订开垦协议书，明确有关规定。

    1.在土地开发整理过程中，对项目区内的土地权属状况、地类面积和实际使用状况、完成后的地类和基本情况进行监督管理，禁止土地权利人变更土地利用现状

    项目区范围、开发整理、复垦面积、主要工程内容、实施当中涉及的补偿、具体解决的方法等明确告知群众或进行公告，保证项目的正常实施。同时，各地在具体操作中都有自己的做法，灵川县的做法是由乡政府成立专门小组，上门家家户户向农民说明情况，反复向群众做思想工作。恭城县的做法是土地部门会同乡、村干部组织召开有三分之二群众参加的村民代表协商大会，举手表决通过。从调查的情况来看，各项目区群众对政府开展土地开发整理工作是坚决支持和拥护的。

    2.土地开发整理工作完成后，各地都能按开发前所签订的协议，按比例确定面积和划分界线，按面积比例分配给农民

    项目竣工验收后，涉及到新增耕地部分，土地权属不变，还是原来本集体经济组织所有。涉及权属调整，则按面积进行统一调整，以确保项目的运行管护。由于农村实行土地承包责任制，承包经营农户同投资开发部门与当地集体经济组织协商，原则上不改变项目区内原土地所有权与承包经营权。但项目竣工后形成的道路、灌排设施、机电设备等，在项目竣工验收后，统一移交给当地政府管护，收取适当费用。这样可以保证投资所形成固定资产的使用寿命和效益。地籍资料基本上满足开发整理工作的需要，但由于全广西还未开展集体土地所有权的登记发证工作，权属界线有些不清楚，主要是村民小组之间、农户之间的权属确定，导致面积不很准确。在实际工作中，各地都是通过填表、实地测量和协商的办法来完成的。

    三、土地权属确认和土地权属调整

    广西在土地开发整理过程中，对明晰土地产权、确认调整前后的土地产权主体、防止开垦后由于产权带来的不必要的争议等问题高度重视。因此在土地开垦前，土地行政主管部门出面组织，乡镇政府、国土所、村委、村民小组进行协调，从而有效地避免了农村土地纠纷。从调研的三个县项目实施情况来看，项目区的土地权属的主体都是村民小组，属村民集体所有土地。

    在土地开发整理区，涉及到飞地和插花地的，经村民小组协商进行就近调整。涉及到坟墓迁移的，采取用现金补偿方式来解决，灵川是每座坟补偿30～40 元不等，融水是每座坟补偿150 元迁移费。对于因涉及换地、田坎、道路、水路等变化而需要调整土地所有权界线的，组织村双方代表到现场指界、立桩、绘制现场指界图，并按程序进行土地登记，确定土地所有权。涉及到跨越乡镇、村、组的土地所有权界线，涉及到土地承包经营权调整的，主要是会同农业部门及乡镇政府，组织各村民小组的三分之二以上的群众代表协商，土地行政主管部门按照与原承包面积相等的原则进行调整，凡农民需要土地耕种的，土地整理后仍按原承包的土地面积承包给农民自主耕种。农民不要承包土地的，其原承包的土地交村集体，由经营单位或大户经营并换发土地承包经营证。

    四、土地开发整理的社会效益、经济效益和生态效益

    从调研的三个县了解到，土地开发整理项目的实施为项目区人民提供了更为可靠的生存条件和生活条件。社会、经济、生态效益显著，这对广西农村的经济发展具有积极的指导作用。

    1.直接的社会效益

    首先，通过土地开发整理项目的实施，配套建设农田水利工程及道路工程，完善基础设施，使项目区的农业生产条件得到了明显的改善，增加了农业抵御自然灾害的能力和农业发展的后劲，夯实了农业基础；其次，充分利用了土地资源，提高了群众对土地资源从分散到集约耕作的认识，使其加大科技投入，促进农业产业结构的调整，维护了农村的社会稳定；再次，通过土地开发整理项目实现了全区的耕地占补平衡和耕地总量动态平衡。增加了耕地面积，缓解了人地矛盾，部分农村剩余劳动力得到了安置，同时，加强了干群关系，真正体现了政府为民造福，为民办实事。

    2.直接的经济效益

    通过开展土地开发、整理、复垦项目，全区预计新增耕地面积13518.1844 公顷。各地可根据本地区气候条件和生产条件，种植农作物。既能旱涝保收，又能提高单位面积的产量。灵川县水田按种植双季稻年亩产粮食可达500～600 公斤，恭城县新增旱地，可种植花生、木茹、玉米等农作物，年亩产可达300 公斤，同时，还可以种植市场前景看好的名、特、优经济作物，其经济收入更为可观。融水县通过土地开发整理，种植经济作物，预计年新增收入达106 万元，可以解决农村劳动力就业200 人。从调查了解到，广西的项目区，大都是历年未利用的荒山、荒岭、荒草地，通过土地开发整理，合理规划设计和开发利用，将对全区经济发展起到了很大的推动作用。如恭城县，开垦后，项目区大部分农民都将所分得的土地承包给单位和个人耕种，每年都有一笔固定的收入，农民通过把这笔收入的资金投入到其它生产，从而搞活了当地经济。因此，土地开发整理为项目区的农民提供了可靠的生存环境，为安置群众进一步脱贫致富奠定了坚实的基础。

    3.直接的生态效益

    通过对土地开发整理项目科学的规划、合理布局、以及土壤培肥等措施，控制了化肥、农药对大气和环境的污染，提高土壤有机质的含量，防止土地生态条件恶化，优化了土地环境，促进农业良性循环发展；通过土地开发整理，防洪、排灌、抗旱能力加强，在推广节水灌溉，保护水土，防止水土流失，节约用水，改善项目区小气候及农业生态平衡都具有很大的意义。

    五、农村土地开发整理权属管理中存在的主要问题

    通过调研，我们发现各项目区在农村土地开发整理权属管理方法上都做了大量的工作，也取得了较好的成绩，但还存在着一些不可忽视的问题：

    1.项目区基础配套设施不完善

    从调查的情况来看，项目实施工竣工经过验收，已按水田标准给予确认，新增耕地已分配给当地农民种植，但水利、道路等基础设施没有完善。一定程度上影响了农民的积极性。如恭城栗木镇项目，引水的水利设施还有3-5 公里没有接通，影响了当地农民的耕种。

    2.新增耕地质量较差

    一些地方项目施工后，新增耕地土质肥力差，不利于耕种，影响农作物产量和质量。

    3.项目区宣传不到位

    在土地开发整理实施前，个别地方没有做深入细致的宣传发动工作，项目区宣传不到位。项目区内群众对政府开发土地开发整理目的、意义和好处不清楚。因此，一些地方的农民对土地开发整理产生误解和抵触现象，认为土地开发后国家会征用土地，收回土地，或迁入移民，将土地分配给移民。

    4.规划设计考虑不周

    项目施工后，新修的池塘蓄水，水沟等没有充分的考虑到与原来的排水设施相衔接。导致一些项目区新开垦耕地的排水，流入原来的土地中，造成农作物被淹，使老百姓蒙受经济损失，引起纠纷，甚至上访。主要是灵川县大丰东的项目中出现的水塘渗水问题。

    5.新增耕地界线不清

    一些地方土地开发整理完成后，没有及时划分土地权属和固定界桩，使开垦后的耕地界线不清，在分户时产生纠纷。

    六、对加强农村土地开发整理权属管理工作的建议

    为了进一步加强农村土地开发整理权属管理工作，防止广西在土地开整理过程中，因权属问题，发生新的土地权属争议和纠纷，推进农村土地开发整理，保障土地开发整理相关权利人的合法权益，促进全区农村经济的繁荣和稳定发展。现提出以下几点建议：

    1.提高对农村土地开发整理权属管理重要性的认识

    国土资源主管部门应提高对农村土地开发整理权属管理重要性的认识，加强对开垦土地权属管理问题的指导，建议在全区各地（市）县上报的土地开发整理项目材料、规划设计和可行性报告中，都要有土地权属方案的详细内容，有关图件上的界线要有明显的标志，做到图数一致，土地权属、地类和面积明晰。

    2.加大基础设施配套建设的力度

    国土资源主管部门在验收确认各地（市）县土地开发整理项目中，要加强对开垦土地的水利和道路等配套设施的验收。避免在土地开发整理中，因为水利设施不完善，导致群众产生不满情绪。

    3.尽快出台《农村土地开发整理权属管理暂行规定》

    国土资源部应根据当前全国在开展土地开发整理项目中土地权属方面出现的新情况、新问题，系统提出解决问题的对策，制定具体的操作办法，尽快出台部门规章或政策性文件，规范土地开发整理中权属管理的程序，保障土地开发整理相关权利人的合法权益。

    4.切实开展农村集体土地所有权登记发证工作

    由于集体土地所有权登记发证工作尚未全面开展，经调查，在全区涉及的农村土地开发整理中，个别的地方还没有进行土地权属登记，这使土地开发整理确权时无证可凭。建议尽快开展农集体土地所有权登记发证工作，使农村土地开发整理区权属管理法律化，尽可能减少新的权属纠纷，确保农村社会经济的稳定，不断提高农民生活水平。